人民公社时期是我国水利建设的辉煌年代。其表现，一是水系不断趋于完整，大小河流相互连通，功能完善；二是管理或责任层次清晰，生产队、大队、公社、县级乃至以上，完整覆盖。哪一条河该疏浚了，责任是谁的，非常清晰；三是老百姓对河流的维护有积极性，毕竟无论航运、灌溉、排水，都是直接关系到自己的切身利益的。所以虽是寒冬腊月投身工地，但怨言不多。

改革开放以后较长时期，村及以下的河渠维护机制基本瓦解。最为根本的原因，是群众的收入来源变了。大家对种田获得的那一点微薄收入不在乎了，于是投身水利的积极性也就没了。当然，这个问题其实不是问题，机械化的吸泥船可以完美替代人力。根本的问题还是大家不关心水利了。此外，一些经济乱像给水系造成了严重影响。城市扩张、地产开发、交通建设可能导致水系的破坏，特别是填河得地。当年应邀考察苏南某市，听他们介绍“不花一分钱，治理一条河”的先进经验，却原来是将那条河填了，开发房地产了。其次是各种水污染：工业、农业面源、初期雨水、禽畜养殖、城镇污水、农村生活污水等，水体污染了加速淤积，淤积后的水体水质更加不堪。最后是人的行为导致的水体水岸脏乱，这就不细说了。

河长制的出现就是为了应对这种河道无人负责的现象，最早出现于长兴。与安吉一样，长兴在改革开放之初依靠水泥等产业推动经济成长，世纪初开始转型，追求“绿水青山就是金山银山”。03年，长兴创建国家卫生城市，对脏乱差宣战。其中一项重要内容，就是指定干部包干环境卫生，在卫生责任片区、道路、街道推出了片长、路长、里弄长、河长。也就是说，河长制始于卫生包干。04年，乡长被任命为包漾河的河长，负责喷水织机整治、河岸绿化、水面保洁和清淤疏浚等任务。在此基础上，包干向周边支流扩张，由行政村干部担任河长。08年，四位副县长分别担任4条入太湖河道的河长，所有乡镇班子成员担任辖区内的河道河长，由此县、镇、村三级河长制管理体系初步形成。

浙江注意到了长兴的经验。2008年起，浙江湖州、衢州、嘉兴、温州等地陆续推行河长制。2013年，浙江出台了《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，明确了各级河长是包干河道的第一责任人，承担河道的“管、治、保”职责。至此，该省形成了省、市、县、乡、村五级河长架构。但请注意，管理、治理、保护，其责任主要限于环境卫生。

当时，江苏正是太湖治理任务最为沉重紧迫的时机，于是也实施了以河湖管理为基本责任的河长制。2007年8月，太湖治理任务最重的无锡市实行河长制，各级党政负责人分别担任64条河道的河长，加强污染物源头治理，负责督办河道水质改善工作。2008年6月，包括时任省长罗志军在内的15位省级、厅级官员一起领到了一个新“官衔”——太湖入湖河流“河长”，他们与河流所在地的政府官员形成“双河长制”，共同负责15条河流的水污染防治。2008年至2016年12月下旬，江苏省各级党政主要负责人担任的“河长”，已遍布全省727条骨干河道1212个河段。

此后，河长制如同风暴一样，席卷全国。2016年年底，中央下发《关于全面推行河长制的意见》，明确提出在2018年底全面建立河长制。2017年元旦，习近平总书记在新年贺词中提出“每条河流要有‘河长’”。全国31个省（自治区、直辖市）在2018年6月底前全部建立河长制。在《意见》中，河长的责任如下。

加强水资源保护，全面落实最严格水资源管理制度，严守“三条红线”。

加强河湖水域岸线管理保护，严格水域、岸线等水生态空间管控，严禁侵占河道、围垦湖泊。

加强水污染防治，统筹水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，优化入河排污口布局。

加强水环境治理，保障饮用水水源安全，加大黑臭水体治理力度，实现河湖环境整洁优美、水清岸绿。

加强水生态修复，依法划定河湖管理范围，强化山水林田湖系统治理。

加强执法监管，严厉打击涉河湖违法行为。

河长制的基本架构是，自省一级，省市县镇村，五级党政组织的主要领导出任河长；省党政主要领导出任总河长；根据河道的级别，大水体的河长由较高级别的主要领导或副职出任河长；县级及以上河长设置相应的河长制办公室，负责协调解决重大问题；对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控；对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责。河长制办公室承担河长制组织实施具体工作；需招聘日常巡视和保洁的工作人员。

从效果看，河长制最大的问题就是形式主义。多数地区就是搭了个架子，最为常见的就是在水利部门内部挂了个牌。同时，由于大量工作与水利部门重叠，其定位并不明确，基本上是水利部门一家在忙。

客观地说，这是一种“中华故技”，本质是要求地区主官为部门站台。所有部门都知道，“老大难，老大难，老大重视就不难”，“开发一把手”是推进工作的关键。自90年代以来，这样的场景已一再重演。计划生育部门是始作俑者，后来有安全生产的“党政同责，一岗双责”，此外尚有社会治安、食品安全、蓝天保卫战等诸多领域，都有类似的“开发一把手”举措。本质上，这是法治低效而诉诸人治，既不得已，也应警惕其落后性。我们不能对权力上瘾，单纯依靠行政手段导致的低效和浪费是一种常识，必须坚持制度建设和制度创新，而非青天大老爷和八府巡按。

客观地看，长兴模式和无锡模式都有可取之处。长兴模式就是一种社区性的环境卫生包干，简单而有效。无锡模式是一种应对强大压力下解决复杂问题的协调机制，解决太湖水环境问题有时间表，有规模庞大的污染企业群，需要一种上下游左右岸部门间的协调机制。而现在的河长制，职能庞杂无比，就无此必要了。

（作者系复旦大学教授 戴星翼）